INTRODUCCIÓN
La implementación de la Declaración del Milenio (ONU 2014), donde se encuentran los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Naciones Unidas (ODM), se ha dado de manera peculiar en el caso de Chiapas, ya que desde la gubernatura Jaime Sabines Guerrero (2006-2012) se propuso capitalizarlos para proyectar, tanto a nivel nacional como internacional, una imagen favorable a su gestión. Vale recordar que durante este mandato, se publicitó ampliamente tanto por el gobierno como por el representante regional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que el estado de Chiapas era el único en el mundo que había elevado a rango constitucional tales objetivos. Pese a esto, a nivel de las dinámicas sociales y políticas frente a los gobernados, la mayoría campesinos, las tensiones no se dejaron de sentir.
Ante el recuento de lo esperado y lo logrado ¿qué determinó la poca efectividad del cumplimiento de esos objetivos? Y por tanto ¿Cuáles son los retos que se deben enfrentar para que la Agenda 2030 realmente se cumpla? En este artículo no alcanzaría el espacio para hacer un análisis de cada uno de los escenarios y aristas que las respuestas a estas preguntas tendrían que abordar. Lo cierto es que tanto los ODM como la Agenda se han diseñado y llevan impresas la intención de un modelo económico y de civilización de la humanidad global, que justamente ha provocado los malestares y situación que pretenden combatir.
Un ejemplo de esto es que en pleno periodo de promulgación e implementación de los ODM no se presenta un cambio de rumbo en el modelo extractivista y de agotamiento de los recursos del planeta y al contrario, se intensifican. El caso mexicano es muestra de esto ya que su política económica responde más a una lógica neoliberal de libre empresa y libre mercado que a una lógica de respeto a los Derechos Humanos sobre todo los Derechos Económicos Sociales y Culturales de corte social con acciones afirmativas compensatorias.
Lo anterior se constata con la política pública nacional perfilada desde el Plan Nacional de Desarrollo y con la promulgación de las actuales reformas Constitucionales y reglamentarias aprobadas en materia energética y de hidrocarburos a partir de la cual el gobierno mexicano ha afectado amplios territorios sobre todo de indígenas y sus pueblos (Cruz 2011 y 2013), lo que está en franca oposición con esos Objetivos del Milenio y por tanto de la Agenda 2030 que ahora de manera explícita incluye un capítulo de acceso al agua y cambio climático.
Partimos de que existe una base legal en la cual descansan los ODM, por lo que en primer término expondremos nuestra postura sobre el Derecho en general y el derecho mexicano y su relación con el multiculturalismo, como política de estado que enmarca el contexto de relación entre los indígenas y sus pueblos con la sociedad nacional y el estado. Posteriormente, se expone el marco jurídico tanto internacional como nacional de esos Objetivos del Milenio. Dentro de este bloque de normas y leyes destacamos lo que corresponde al Desarrollo. Finalmente, el análisis culmina con el Derecho a la consulta de los indígenas y sus pueblos en el caso chiapaneco, como mecanismo obligado para cumplir y hacer cumplir los Objetivos de la ahora llamada Agenda 2030.
DESARROLLO
Solo objetivos, son insuficientes. La crítica del Derecho.
La base de reflexión en este trabajo se funda en dos planteamientos centrales, por un lado, la postura de Santos (2009) sobre el Derecho como instrumento de emancipación, por otro, el balance de Valladares 2008, sobre la política multicultural en México y su impacto en el movimiento indígena.
En el caso de Santos, es pertinente su análisis crítico del Derecho desde una sociología emergente, para comprender la naturaleza de las reformas indígenas como parte de una política multicultural de encubrimiento de las diferencias y las desigualdades. Es decir, no es suficiente contar con el aparato normativo de reconocimiento que solo encubre las desigualdades. Para lograrlo, el Estado se ha valido de la construcción sofisticada (y a veces no tanto), del discurso de la Interculturalidad y de las políticas multiculturales, particularmente en materia educativa (Schmelkes 2005); (Dietz & Mateos 2011).
De alguna manera sofisticada la construcción de ese discurso, porque el Estado —a través de los funcionarios gubernamentales—, ha podido insertarlo e instalarlo sin ningún problema, en el imaginario y pensamiento de la sociedad mexicana (indígena y no indígena, afromexicana y demás representaciones de la diversidad cultural, así como en intelectuales y estudiosos). Pese a esto, otro tanto de la población mexicana sobre todo indígena, da cuenta de la vigencia del planteamiento de (Bonfil 2005) de la existencia de dos proyectos de nación: El México profundo y el México imaginario, éste negador de aquel, por lo que la interculturalidad como relación dialógica entre iguales, es todavía una utopía. En este contexto, el análisis de Santos, sirve como telón de fondo del escenario global que enmarca tanto el postulado del Desarrollo como la materia indígena desde el Derecho que produce el Estado y utilizado por los movimientos sociales populares de manera contestataria para impedir la afectación a sus territorios (Hernández, Paz & Sierra 2004); (Cruz, 2011); (Cruz, 2013) (Valladares, 2008).
Los Objetivos del Milenio (ODM) y el marco jurídico internacional
Afirmamos que los 8 Objetivos que integran la Declaración del Milenio que los enuncia, se constituyeron como plataforma internacional que nace al seno de Naciones Unidas y sus agencias especializadas que dirigen sus acciones al cumplimiento de los Derechos Humanos, sobre todo los que se conocen como DESC o Derechos Económicos Sociales y Culturales (ver cuadro 1).
A nivel internacional, estos Objetivos del Milenio (ODM) involucraban la participación de un grupo de expertos de varias agencias de Naciones Unidas, bajo la Coordinación del Departamento de Asuntos Económicos de la Secretaría General de la ONU:
Cuadro 1 Base Institucional de los Objetivos del Milenio y de la Agenda 2030
Fuente: Secretaría General de Naciones Unidas (ONU) 2014 Objetivos del Milenio. Informe 2014,
en: http://www.un.org/es/millenniumgoals/pdf/mdg-report-2014-spanish.pdf">Lo anterior fue la base orgánica internacional de aplicación de los ODM y por tanto también lo es actualmente de la Agenda 2030.
La base normativa está dada por las Declaraciones, Convenios, Convenciones y Tratados Internacionales que directa o indirectamente se relacionan con los postulados de Derechos Humanos, los DESC y el Desarrollo. Toda esta normatividad internacional ha sido reconocida por México e incorporada a su marco jurídico normativo interno al momento de ser firmados por el Presidente de la República mexicana y ratificados por el Congreso de la Unión. De estos instrumentos internacionales cabe destacar aquellos relativos al Sistema Internacional de Derechos Humanos.
En el recuento tenemos que en el sexenio estatal pasado 2006-2012 se enarboló con mucha vehemencia que los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos por la ONU, eran el único caso en el mundo donde tienen rango constitucional. Contrario a esto jurídicamente el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes es superior a esos Objetivos (pues estos tienen a nivel internacional rango de Declaración y no de Tratado) que contempla de fondo el establecimiento de una nueva relación entre el Estado mexicano con los pueblos indígenas y por tanto de un nuevo Estado. Sin embargo, no se cumple ni con ese Convenio ni con el artículo 2º del Pacto Federal que se refiere a la materia indígena, mucho menos con los Acuerdos de San Andrés firmados entre el gobierno federal y el gobierno del estado de Chiapas con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), prueba de ello son casos como el de la minería que se pretende impulsar en Chicomuselo y los rellenos sanitarios en las inmediaciones de la ciudad de San Cristóbal de las Casas, ambos casos en el Estado de Chiapas (Cruz en dictamen).
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el marco jurídico nacional
Dentro de lo que es el Derecho mexicano, existe una rama que se denomina Derecho económico (Witker, 2008) que justamente estudia y da cuenta del corpus legal e institucional que regulan e impulsan la economía mexicana, más que un estudio económico es un estudio de leyes, normas e instituciones estatales enfocadas a la rama de la economía. Esta rama es una parte fundamental de lo que llamamos Derecho del Desarrollo. Es importante aclarar que por lo que toca al Derecho Mexicano, no se reconoce como una disciplina o rama del Derecho lo que en este trabajo llamamos Derecho del Desarrollo, más bien, como se ha apuntado, se reconoce al Derecho Económico (Witker, 2008). Para este trabajo, la diferencia entre uno y otro, reside en que el último no considera aspectos como el principio constitucional de la diversidad, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los derechos colectivos de indígenas y sus pueblos, los derechos humanos ni mucho menos los derechos sociales ya reconocidos en la Constitución mexicana de 1917 y a nivel Internacional. Es decir, el Derecho del Desarrollo que abordamos es más amplio y debe incluir el estudio y conocimiento de la crítica al concepto del desarrollo, así como las posturas alternativas que se plantean desde los movimientos sociales para llamarlo de otra manera y darle otro contenido que reconozca las diferencias culturales y la posibilidad de no continuar un modelo que a ultranza plantea el agotamiento de los recursos para mantener modos de vida que son insostenibles
Andamiaje jurídico interno del Desarrollo
Tenemos que desde el punto de vista jurídico, la base jurídica del Desarrollo está dada por el nivel internacional abordado en el apartado anterior y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Concretamente se sustenta en los artículos relativos a los Derechos Humanos (Capítulo I de la CPEUM), los Tratados Internacionales (como rama del Derecho Internacional Público los artículos 15 y 133 de la CPEUM) y el Derecho Económico (artículos 25 al 28). La siguiente pirámide ilustra esto, en la parte superior tendríamos los artículos mencionados de la CPEUM y por debajo de ella las leyes y normas de jerarquía inferior, relativas al Desarrollo.
Ilustración 1 Pirámide Jurídica. Elaboración propia
En la ilustración 1, podemos observar cómo se da la derivación de las Leyes Federales que reglamentan los artículos correspondientes de la CPEUM, así como el principio de supremacía constitucional ya que los actos de autoridad (incluyendo los del Presidente de la República y de los gobernadores de las entidades federativas) están por debajo de la Constitución Federal o CPEUM .
Del artículo 26 constitucional se deriva la ley de planeación en la que se establecen las normas y criterios para perfilar el desarrollo nacional, uno de ellos es la participacion de diversos grupos sociales para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Social, con lo cual se pretende garantizar solidez, dinamismo, permanencia y equidad en el crecimiento de la economia para la independencia y la democratizaciòn polìtica, social y cultural de la Nación.
En cumplimiento del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley de Planeación que lo regula, el Presidente de la República elabora el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que debe ser aprobado por el Congreso de la Unión. El PND se constituye como norma y parte del Estado de Derecho, que debe entenderse como las normas que regulan y limitan la acción del Estado y protege a los particulares.
La ilustración de la pirámide es una representación del Marco Jurídico mexicano en materia de Desarrollo ya que contiene la normatividad que regula la acción del Estado, en ese mismo marco también se considera la parte orgánica o la estructura institucional del Estado. Esta parte orgánica o estructural —que también podemos llamar ingeniería institucional) — está compuesta por las dependencias o instituciones que ejecutan las acciones conducentes a cumplir el Plan Nacional de Desarrollo. Algunas de estas instituciones a nivel Federal son: Secretaría de Economía, Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SH y CP), Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Secretaría de Agricultura, Ganadería,Pesca y Alimentación (SAGARPA, encargada entre otros ámbitos del Desarrollo Rural).
La misma jerarquía de leyes la encontramos a nivel de las entidades federativas —imaginemos otra pirámide que represente el marco jurídico pero a nivel local—, en el entendido de que las constituciones locales deben apegarse a la Ley Suprema de la Nación, por el principio de supremacía constitucional y en este caso, como Pacto Federal, por lo tanto, también a nivel de las entidades federativas tendrán que apegarse al cumplimiento de los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos como lo establece la CPEUM. En el último escalafón están las acciones o actos de autoridad que a nivel federal se establecen para impulsar el desarrollo.
Finalmente, como se puede apreciar de lo hasta ahora expuesto, se parte de una perspectiva del Desarrollo sustentada en la Constitución mexicana de 1917 –que en sus orígenes era de corte social—, en la cual hasta después de más de setenta años en 1990 se incluyó el reconocimiento de los derechos indígenas y sus pueblos, y por tanto, el principio constitucional de la diversidad cultural. Pese a esto y a la adopción de los Objetivos del Milenio y de la ahora Agenda 2030 como Instrumento Internacional, estas adopciones y cambios en las leyes han sido contrarrestadas por otras que las contradicen lo cual se refleja en las acciones del Estado mexicano y en los distintos niveles de gobierno porque las políticas públicas se siguen diseñando con una perspectiva neoliberal desde una visión de desarrollo unilineal y unilateral de corto plazo, sin considerar los derechos ciudadanos desde una perspectiva cultural y de diversidad.
En otras palabras al hablar de Derecho del Desarrollo, se trata de asumir un análisis crítico del marco jurídico mexicano, en especial del que se refiere al desarrollo, ya que éste desde los orígenes de la nación mexicana, ha sido constituido sobre la base de una perspectiva evolucionista, considerando a los indígenas y sus pueblos como colectividades simples, condenadas a desaparecer (Esteva, 1996); (Bonfil, 1987) (Bonfil, 2005); (Elizalde, 2000); (Elizalde, 2005); (Cruz 2012) y a los ciudadanos en general sin capacidad de agencia y decisión, con la obligación de aceptar la perspectiva del desarrollo que se les impone aun cuando sea evidente que ésta pone en riesgo el futuro de la humanidad (véanse los casos de las concesiones mineras. Warnholtz, 2013).
Los ODM en la Constitución chiapaneca “única en el mundo”
Afirmamos que la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio como parte del marco normativo chiapaneco estaba de más porque fueron aspectos más programáticos (ya que tenían un plazo de término fijado para el año 2015) que normativos. Estos si bien no son permanentes trascienden las políticas gubernamentales con miras a una verdadera transformación del Estado mexicano y de sus niveles de gobierno, desde su centro nodal de ser empresarial a ser centro rector con visión de justicia social. Por ello ahora los ODM en la constitución chiapaneca pierden su sentido y vigencia (desde el punto de vista jurídico) ya que en el seno que les dio vida se sustituyeron por otros 17 objetivos de la Agenda 2030. Ahora lo que toca es reformar de nueva cuenta la constitución chiapaneca pero sin hacer alusión a ningún plan programático gubernamental, sino a lo que ya está dado en el marco jurídico internacional adoptado por México sobre todo en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales con miras a constituir un Estado diferente.
De esta manera, en la constitución chiapaneca existen cuatro referencias a los ODM, tres solo mencionan a los ODM, pero no abundan en ellos, concretamente: el artículo 4º que se encuentra en el Capítulo I: “De los Derechos Humanos”, y los artículos 30 y 31 del Capítulo II: “De las atribuciones del congreso”, ambos del Título Primero: “Del Estado y su Territorio”.
Por otro lado, sólo un artículo se refiere de manera directa a los ODM y es el único artículo que tiene el Capítulo I: “De los objetivos de desarrollo del milenio del programa de las naciones unidas para el desarrollo”, el cual, a su vez es el único capítulo del Título Décimo Primero: “De la erradicación de la Pobreza”.
Esto finalmente muestra que la apuesta a la aplicación de la norma por sí misma, no es suficiente. Más bien, desde los actores que habitan los territorios afectados por las políticas públicas del Estado se debe agregar como un componente central la movilización social para la reconfiguración de las arenas de disputa y exigibilidad de los derechos. Esto es aplicable al ámbito estatal chiapaneco, con especificidades adicionales que marcan las dinámicas de relación y de correlación de fuerzas entre los indígenas, sus comunidades y pueblos con el Estado mexicano, representado por el gobierno estatal.
CONCLUSIONES
Es de reconocerse que en la última década del siglo pasado México ha experimentado una transformación en sus bases normativas constitucionales (federales y de algunas entidades federativas, por ejemplo Chiapas) sobre todo en materia de Derechos Humanos y de Derechos Indígenas como parte de ese corpus. Sin embargo, éstas no se han reflejado en políticas públicas y acciones concretas de funcionarios y gobernantes que vislumbren un cambio de conductas para hacer efectivos los derechos humanos y la relación gobierno-ciudadanos, prueba de esto es el incumplimiento de los Acuerdos de San Andrés. Y mucho de esto se debe a la manera de gobernar pues no se considera la decisión y no solo la opinión de los ciudadanos/as cuando se aplican supuestas consultas de opinión o consultas ciudadanas. En resumen, el Derecho a la Consulta de ciudadanos indígenas y no indígenas no se cumple en sus principios centrales señalados en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): de buena fe, que los ciudadanos/as estén debidamente informados de los pros y contras, que se realice de acuerdo a las formas de organización y de decisión (comunitaria, barrial, regional…), en su idioma o lengua materna y que sea previo a la decisión gubernamental (decreto, proyecto, acción). Parte del fracaso de los ODM y de lo que se vislumbra para la Agenda 2030, es la falta de aplicación de una verdadera consulta como medio y no como fin para cambiar la relación del Estado mexicano con la sociedad mexicana y en particular con los pueblos indígenas u originarios.
De esta manera, podemos advertir que todavía falta mucho por hacer para que por un lado exista una política pública de Estado (federal, estatal, municipal transexenal) coherente que se ajuste al cumplimiento de los derechos humanos en general que sea la base de ejecución de la Agenda 2030. Hace falta que el marco jurídico y la política pública en el estado de Chiapas realmente estén a la altura de las exigencias internacionales en materia de Derechos Humanos y del Desarrollo, y sobre todo, en materia indígena (derechos que también forman parte del Sistema Internacional de Derechos Humanos), ya que dejan mucho que desear tanto en el reconocimiento de derechos como en los mecanismos apropiados para su cumplimiento y salvaguarda.
De igual forma, los mecanismos de participación ciudadana que establece el marco jurídico chiapaneco son insuficientes a la luz de una lectura de corte internacionalista, incluso frente a los países Latinoamericanos a los que México veía como los hermanos menores, pues desde su origen constitucional constriñen al mínimo los derechos de los pueblos indígenas. Mucho más por lo que respecta a su cumplimiento para realmente hacerlos efectivos, pues se hacen a un lado más de dos décadas de discusión y por consiguiente de instrumentos jurídicos sobre derechos indígenas porque no se consideran sus especificidades culturales e históricas en su relación con el Estado y la sociedad mexicana en general y en particular del estado de Chiapas, como entidad federativa parte del Estado mexicano.
De esta suerte, los intentos de elaborar y promulgar una Ley de Consulta Indígena (Gómez, 2010); (Gómez, 2011); (González, 2011) que siga la hechura de los mecanismos de participación ciudadana existentes, no tiene razón de ser y más bien, solo servirá para mantener un estado de cosas, donde se tiene la presunción exaltada de estar a la vanguardia en el tema de derechos humanos en general (v.gr. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio) y, particularmente de los derechos indígenas. Sin que esto se refleje en acciones concretas de reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas: derecho a la tierra y el territorio, a la autonomía, a tener un derecho propio, a la cultura, al desarrollo. Derechos fundamentales que son pilares tanto de su pervivencia y existencia, como de la continuidad de la civilización Humana global y de su diversidad cultural.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Alarcón, R. (2012). La Reforma Universitaria de 1962: Medio siglo de impacto en la Educación Cubana. Testimonio de un protagonista estudiantil de la Reforma. La Habana: Editorial Félix Varela.